Wasser - Zukunftsressource

Wasser - Zukunftsressource

Foto: Thomas Koch

Brandenburgische Landeszentrale für politische Bildung

Wasser
Zukunftsressource zwischen Menschenrecht und Wirtschaftsgut, Konflikt und Kooperation
Internationale Probleme und Perspektiven
Jochen Franzke (Hrsg.)

„Ohne Wasser, merkt euch das, wär’ uns’re Welt ein leeres Fass.“
Aus der Oper „Der Wasserträger“ von Luigi Cherubini, 1800 Paris.

Jochen Franzke (Hrsg.)

Wasser
Zukunftsressource zwischen Menschenrecht und Wirtschaftsgut, Konflikt und Kooperation
Internationale Probleme
17 und Perspektiven

Diese Veröffentlichung stellt keine Meinungsäußerung der Brandenburgischen Landeszentrale für politische Bildung dar. Für inhaltliche Aussagen tragen die Autoren die Verantwortung.

Inhaltsverzeichnis
Jochen Franzke
Wasser als Zukunftsressource. Einleitung

Teil 1
Thomas Kluge, Ulrich Scheele
Zwischen Wirtschaftsgut und Menschenrecht: Wasserversorgung und Millennium-Ziele

Elke Herrfahrdt-Pähle, Imme Scholz
Wasser, Armut und Klimawandel

Claudia von Braunmühl
Partizipation in der Versorgung mit Wasser

Teil 2
Ines Dombrowsky
Konflikt und Kooperation an grenzüberschreitenden Flüssen

Christiane Fröhlich
Wasserverteilungskonflikte – Vier Fallstudien

Jenniver Sehring
Wasserpolitik an grenzüberschreitenden Flüssen in Zentralasien

Romin Khan
Zwischen Ware und Verfassungsrecht. Wasser in Südafrika

Bettina Köhler
Politische Ökologie der Inwertsetzung von Wasser

am Beispiel Lateinamerikas

Timothy Moss
Transformation der Wasserpolitik in Ostdeutschland

Teil 3
Jochen Franzke
Schlussbemerkungen

Kai Kleinwächter
Statistiken

Zu den Autoren
Kommentierte Internet-Informationsquellen
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis



Jochen Franzke
Wasser als Zukunftsressource

Einleitung
Wasser ist Leben – der oben zitierte Satz des Wasserträgers macht künstlerisch deutlich, dass sich die Menschen seit jeher dieser zentralen Rolle des Wassers bewusst waren. Der moderne Mensch in den entwickelten Ländern des Nordens hat diese Einsicht jedoch immer mehr verdrängt. Dies scheint sich nun zu ändern. Für die Menschen im Süden hingegen ist Wasser weiter eine tagtäglich hart umkämpfte Ressource.

In unserem Zeitalter der Globalisierung und zunehmender internationaler Verflechtungen sowie des Klimawandels gewinnt Wasser, vor allem Süßwasser, als Lebens- und Machtfaktor eine ganz neue Rolle im Leben jedes einzelnen Menschen, jeder Nation und in den internationalen zwischenstaatlichen Beziehungen insgesamt. Es entscheidet mit über Lebenschancen und über politische bzw. wirtschaftliche Macht. Die Versorgung mit (Trink)-Wasser bildet daher eine der zentralen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts.

Aufgabe dieser Publikation ist es, die verschiedenen Fassetten der Ressource Wasser faktenreich, anschaulich und zugleich mit wissenschaftlichem Anspruch sichtbar zu machen. Wasser wird dabei zumeist als Synonym für Süßwasser verwendet. Im ersten Teil der Publikation geht es um die verschiedenen Dimensionen der Wasserfrage. Diese Ressource ist zugleich ein spezifisches Wirtschaftsgut, uneingelöstes Menschenrecht, Quelle von Wohlstand bzw. Armut sowie zunehmend eingeforderter Gegenstand bürgerschaftlicher Partizipation. Im zweiten Teil der Publikation werden anhand von Beispielen aus Mittelasien, dem Nahen Osten, Afrika, Lateinamerika und Europa die Konflikte bzw. die Kooperation in Wasserfragen (vor allem an großen Flüssen) sichtbar gemacht. Diese unvollständige Aufzählung zeigt, dass sich alle zentralen Konfliktlinien unserer Zeit am Thema Wasser nachweisen lassen.

Beiträge im Teil 1
Die Beiträge in diesem Buch beginnen mit einer Untersuchung von Thomas Kluge und Ulrich Scheele zur Zukunft der Versorgung mit (Trink-)wasser im Spannungsfeld zwischen Wirtschaftsgut und Menschenrecht. Sie gehen davon aus, dass die Versorgung mit (Trink-)wasser eine der zentralen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts bildet. Die dabei auftretenden Probleme werden sich vor allem als Folge des Klimawandels global weiter verschärfen. Die weltweite Wasserkrise wird Nutzungskonflikte zwischen Nationen, aber auch soziale Problemlagen und Verteilungskonflikte innerhalb von Staaten verschärfen. Ein besseres Wasser-Management wird entscheidend sein für den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Fortschritt in vielen Teilen der Welt.

Als zentrale Auseinandersetzung um die Wasserversorgung der Zukunft sehen Kluge und Scheele den Gegensatz „Wasser als Ware“ vs. „Wasser als Menschenrecht“. Sie halten die Konstitution des Wassers als Menschenrecht für unerlässlich, um die internationale Wasserkrise zu lösen. Dieser Konflikt kann weitgehend aufgelöst werden, wenn das Menschenrecht auf Wasser nicht als Gegensatz zu der ökonomischen Interpretation aufgefasst wird, sondern als ein komplementärer Baustein zur Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen (Millennium Development Goals) betrachtet wird. Privatisierungsprogramme sollten daher künftig stärker mit Anforderungen an deren Regulation verbunden werden. Vor allem Verteilungsaspekte und soziale Auswirkungen müssen bereits bei der Ausgestaltung der Privatisierung und nicht erst bei späteren Korrekturen berücksichtigt werden.

Schließlich machen Kluge und Scheele darauf aufmerksam, dass die Instrumente zur Lösung der Versorgungsprobleme in den Entwicklungsländern weitestgehend auf den ökonomischen und institutionellen Strukturen der Industrienationen und den mit den dortigen traditionellen Infrastrukturmodellen gemachten Erfahrungen basieren. Diese Strukturen unterscheiden sich jedoch deutlich von denen der Entwicklungsländer. Statt diesen mit der Privatisierung ein Modell zu verkaufen, das selbst in den „exportierenden“ Industrieländern zur Debatte steht, sollte über alternative Modelle nachgedacht werden.

Die Autoren plädieren für bessere Regulierung statt ungebremster Privatisierung im Wassersektor. Lokal und regional angepasste Lösungen, die Mitsprache der Betroffenen bei Investitionsplanungen und bei der Ausgestaltung der Infrastruktur sind dabei besonders notwendig.

Der zweite Beitrag von Elke Herrfahrdt-Pähle und Imme Scholz befasst sich mit den Auswirkungen des Klimawandels auf den Wasserhaushalt und die Verfügbarkeit von Wasser in Entwicklungs- und Schwellenländern. Allein im subsaharischen Afrika haben 42 % der Bevölkerung keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser mit vielfältigen wirtschaftlichen und sozialen Folgen.

Zu den direkten Auswirkungen der langfristig veränderten Wasserverfügbarkeit auf die Bevölkerung in Entwicklungsländern zählen die Autoren auch die weitere Verschlechterung der Versorgung mit Trinkwasser, in deren Folge sich Krankheiten wie Typhus, Cholera etc. weiter ausbreiten werden. Neben diesen direkt mit dem Klimawandel verbundenen Herausforderungen bestehen auch indirekte Herausforderungen (z. B. die geringe Anpassungskapazität dieser Länder, hervorgerufen durch schwache Regierungen, schwerfällige Bürokratien, Korruption).

Nicht zuletzt wegen dieser verringerten Anpassungsfähigkeit sollte eine armutsorientierte, integrierte und nachhaltige Wasserpolitik – als Teil der internationalen Entwicklungspolitik – die Folgen des Klimawandels stärker berücksichtigen. Das gilt insbesondere für den afrikanischen Kontinent, der am stärksten vom Klimawandel betroffen sein wird und gleichzeitig über das geringste Anpassungspotential verfügt. Herrfahrdt-Pähle und Scholz weisen dabei auf neuere Ansätze im Wassersektor wie das Integrierte Wasserressourcenmanagement (IWRM) und das Adaptive Management (AM) hin.

Claudia von Braunmühl befasst sich in ihrem Beitrag mit den Möglichkeiten und Grenzen der Partizipation der Bürger in der Wasserversorgung und -entsorgung. Diese gehört weltweit als Teil der Grundversorgung zu den staatlichen und auch staatlich zu erbringenden Dienstleistungen. Die Rolle des Staates in der Wasserpolitik wie auch die entwicklungspolitische Praxis haben sich allerdings im Lauf der Jahrzehnte radikal gewandelt. In den 1990er Jahren ist der Privatsektor von Entwicklungsagenturen zunehmend gedrängt worden, sich am Ausbau der Wasserversorgung zu beteiligen bzw. Wasser als lukrative Profitquelle zu entdecken. Zeitgleich hat sich das Prinzip und langfristige Ziel der Vollkostendeckung einschließlich einer für angemessen erachteten Gewinnerwartung durchgesetzt. Im Konflikt um staatliche oder private Wasserversorgung prallen verschiedene Sichtweisen weltweit aufeinander. Anhänger der Kommerzialisierung erklären Wasser zum ökonomischen Gut und zur verkäuflichen Ware. Menschenrechtler gehen davon aus, dass der Zugang zu sauberem Trinkwasser ein elementares, nicht verhandelbares Menschenrecht bildet. Andere sehen Wasser als Gemeinschaftsgut, das in öffentlichem Eigentum bleiben muss und jenseits von Gewinnorientierung als dem Gemeinwohl verpflichtete öffentliche Dienstleistung zu verwalten und demokratisch zu kontrollieren ist.

Die für Privatisierungen ins Feld geführten Begründungen (Kapitalmangel der Kommunen, ineffiziente und korrupte öffentliche Verwaltung, wachsende Wasserknappheit und äußerst ungleich verteilte Wasserversorgung) treffen allzu oft zu. Als nicht zutreffend hingegen hat sich nach Auffassung von Braunmühl erwiesen, dass durch Privatisierung des Wassers eine erweiterte und kostengünstige Versorgung zu erreichen sei. Den Kampf gegen die Privatisierung macht die Autorin ebenso plastisch (an Beispielen aus Bolivien und Brasilien) wie jene Probleme, die entstehen, wenn Mitbestimmungsrechte der organisierten Bürgerschaft erkämpft worden sind.

Von Braunmühl zeigt schließlich, dass der politische Gehalt von Partizipation vom Kontext makroökonomischer Politiken und hegemonialer Diskurse nicht abzulösen ist. Die Übernahme von Eigenverantwortung in machtpolitisch definierten und zementierten Zusammenhängen, die als solche nicht zur Debatte stehen, führt leicht zur Überforderung der Zivilgesellschaft. Ohne eine Veränderung dieser Kontexte geraten Partizipationsmodelle leicht zur Fassade.

Beiträge im Teil 2
Ines Dombrowsky setzt sich in ihrem Beitrag mit der strategischen und sicherheitspolitischen Bedeutung von Süßwasserressourcen auseinander. Als Beispiel dienen die grenzüberschreitenden Flüsse, von denen es weltweit 263 Flussgebiete gibt. Die Autorin setzt sich vor allem mit der weithin verbreiteten Vorhersage auseinander, dass die Kriege des 21. Jahrhunderts um Wasser geführt werden würden. Ihr Beitrag belegt, dass Wasser grundsätzlich auch Anlass zu zwischenstaatlicher Kooperation geben kann.

Die Autorin geht im Folgenden der Frage nach, unter welchen Bedingungen Anreize für Kooperation an grenzüberschreitenden Flüssen bestehen. Die Mehrzahl der existierenden Wasserabkommen spiegeln entsprechend dem Völkerrecht die eingeschränkte territoriale Souveränität wider, nach der das Recht eines Staates, die Ressource zu nutzen (in diesem Falle das Wasser grenzüberschreitender Flüsse) durch das Recht anderer Anrainerstaaten, die Ressource ebenfalls zu nutzen, eingeschränkt wird. Konflikte entstehen regelmäßig dann, wenn sich einer der beteiligten Staaten von diesem Ansatz entfernt.

Die von Dombrowsky dargestellten Erfahrungen zu Konflikt und Kooperation an der Elbe sowie am Jordan zeigen, dass es grundsätzlich auch im Falle negativer externer Probleme an grenzüberschreitenden Flüssen ein Kooperationspotenzial gibt. Dies bleibt aber aufgrund der mit der Nutzung von Wasser verbundenen Fragen nach der Verteilung von Nutzungsrechten konfliktbeladen.

Christiane Fröhlich beschreibt die Konflikte um knappe Wasserressourcen als komplexe Phänomene. Sie unterscheidet zwischen Wasserkriegen, d.h. gewaltvollen internationalen Auseinandersetzungen, die sich ausschließlich um Wasser drehen, und Wasserverteilungskonflikten, die oftmals auf regionaler bzw. lokaler Ebene auftauchen und in der Regel in größere Konflikte eingebettet sind. Meist sind mehrere Akteure mit verschiedenen, oft vitalen Interessen an Wasserverteilungskonflikten beteiligt. Die Ursachen solcher Konflikte können territorialer, wirtschaftlicher, militärischer und demographischer Art sein. Ihr Verlauf ist von soziokulturellen Prägungen und den Kapazitäten der beteiligten Interessengruppen abhängig. Wasserverteilungskonflikte sind nicht per definitionem gewaltvoll, auch wenn es immer wieder Fälle von Gewalteinsatz gegeben hat. Viel wahrscheinlicher sind Konflikte um knappe Wasserressourcen auf substaatlicher Ebene, die zum Teil bereits gewaltsam ausgetragen werden. Hinzu kommt, dass die Ressource Wasser insbesondere in Konfliktsituationen oft (innen-)politisch und ideologisch aufgeladen wird.

Anschauliche Fallstudien zu den Wasserverteilungskonflikten am Nil, Indus, Jordan sowie Euphrat und Tigris bilden den Schwerpunkt des Beitrages von Christiane Fröhlich. Die Autorin plädiert dafür, zukünftige Verhandlungen in Wasserverteilungskonflikten nicht nur auf die Wassermenge, die jeder Konfliktpartei zusteht, zu konzentrieren, sondern unbedingt auch den Verwendungszweck, dem das Wasser zugeführt wird, zu berücksichtigen. Vor allem Größe und Struktur der Agrarsektoren müssen hinterfragt werden, die den größte Teil des weltweit vorhandenen Wassers verbrauchen.

Der Beitrag von Jenniver Sehring behandelt am Beispiel Zentralasiens die Problematik der Befolgung multilateraler Wasserabkommen. Sie gibt zunächst einen Überblick über die Wasserverteilung und -nutzung in Zentralasien an den Flüssen Syr Darja und Amu Darja. Anschließend stellt sie die wichtigsten Abkommen der zentralasiatischen Staaten vor, die seit ihrer Unabhängigkeit die Nutzung der grenzüberschreitenden Gewässer regeln sollen. Diese multilateralen Abkommen werden allerdings in der Regel nicht eingehalten. Stattdessen gab es von Anfang an den Trend, diese durch informelle bilaterale Vereinbarungen zu ergänzen bzw. zu unterminieren. Dies geschieht, weil sowohl die Abkommen als auch die mit ihrer Umsetzung beauftragten Organisationen aufgrund der Art des Aushandlungsprozesses nicht als legitim wahrgenommen werden und dadurch keine handlungsleitende Funktion haben.

Romin Khan behandelt in seinem Fallbeispiel die Wasserfrage in Südafrika. Der barrierefreie Zugang zu Wasser und anderen Grundleistungen ist aufgrund dessen kolonialer Geschichte ein Symbol für soziale Inklusion und Materialisierung gesellschaftlicher Demokratisierung. Erst seit dem offiziellen Ende der Apartheid 1994 haben viele Menschen Zugang zu den Wasserressourcen.

Seit 1996 ist das Recht auf einen freien Zugang zu einer bestimmten Menge Trinkwasser konstitutionell verankert. Andererseits tritt der African National Congress (ANC) als Regierungspartei für die Öffnung der heimischen Märkte und eine Sparpolitik ein. Dies hat weit reichende Konsequenzen für die kommunale Wasserversorgung, wie der Zwang zur Kostendeckung und Wirtschaftlichkeit. Wasser steht in diesem Land somit zwischen Ware und Verfassungsrecht.

Die Verwirklichung des Grundrechts auf Wasser bleibt in Südafrika aufgrund verschiedener Probleme ungenügend. Khan nennt zum einen die geringe Menge kostenfreien Wassers und zum anderen die politischen und sozialen Rahmenbedingungen. Die andauernde, von Armut und Arbeitslosigkeit geprägte soziale Krisensituation verschärft sich mit der Ökonomisierung der Grundversorgung vielfach um die Dimension eines eingeschränkten Zugangs zu Wasser. Wenn arme und verschuldete Haushalte vom
Wassernetz abgeschaltet werden oder aufgrund des Einbaus von Prepaid-Zählern oder Restriktoren eine massive Verschlechterung ihrer Lebensbedingungen erfahren, läuft das demokratische Südafrika Gefahr, dass sich spezifische Erfahrungen von Exklusion und Marginalisierung reproduzieren. Weitere institutionelle Barrieren sorgen dafür, dass ein großer Teil der Leistungsberechtigten in Südafrika die sozialen Grundrechte nicht in Anspruch nimmt.

Das Beispiel Südafrika macht deutlich – so Khan – , dass die Verankerung des Rechts auf Wasser in der Verfassung, wie es auch für andere Entwicklungsländer diskutiert wird, noch keine Garantie für einen ausreichenden Zugang zu der Ressource darstellt. Stattdessen sollte das Grundrecht auf Wasser als ein erster Schritt hin zu einer gesicherten Grundversorgung betrachtet und um weitere Aspekte ergänzt werden.

Bettina Köhler zeigt in ihrem Beitrag am Beispiel der Ressourcenkonflikte um Wasser in Lateinamerika, dass nicht nur eine abstrakte stoffliche Ressource zur Disposition steht, sondern sich komplexe soziale, ökonomische, materielle und diskursive Arrangements der Wasserbereitstellung verändern, die erst infolge historischer Kämpfe entstanden sind. In einer emanzipatorischen Perspektive sind daher Forderungen nach Zugang zu Wasser immer mit der Frage nach Kontrolle über die Ausgestaltung dieser Arrangements zu verknüpfen.

Wasser ist nicht nur ein Problem der Menschen auf fremden Kontinenten, sondern betrifft uns auch in Deutschland, speziell im Land Brandenburg. Über die Transformation der Wasserpolitik in Ostdeutschland seit 1989 schreibt Timothy Moss im abschließenden Beitrag. Er beschreibt anschaulich vier Dimensionen des Wandels der Wasserpolitik: Wasserhaushaltspolitik im Zeichen des Klimawandels, Wasserinfrastrukturpolitik im Zeichen des Strukturwandels, Wasserdienstleistungspolitik im Zeichen von Kommerzialisierung und Gewässerschutzpolitik im Zeichen der Ökologisierung. Diese vier Komponenten
der aktuellen Transformation werden noch zu wenig in Bezug zueinander gesetzt.

Wenn das Prinzip der Politik-Integration in der Wasserwirtschaft Früchte tragen soll – so Moss – dann kann es nicht nur für die jeweiligen Handlungsbereiche von Gewässerschutz, Hochwasserschutz, Wasserinfrastrukturen etc. gelten. Die bislang weitgehend getrennt geführten Debatten über Klimafolgen,
Schrumpfungstendenzen, Kommerzialisierung und Ökologisierung müssen stärker aufeinander bezogen werden. Dies begründet sich nicht in einer pauschalen Annahme, dass alles mit allem etwas zu tun hat, sondern in der Logik der spezifischen Zusammenhänge, die für tragfähigere Lösungen aufschlussreiche Hinweise liefern könnten. An den Grenzen zwischen unterschiedlichen politischen Diskursen können wichtige Erkenntnisse zur Problemlösung gewonnen werden.

Als Herausgeber dieser Publikation bedanke ich mich an dieser Stelle für die Mitwirkung von zehn Wissenschaftlern aus unterschiedlichen Disziplinen der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften an diesem Projekt. Ihnen ist es vor allem zu verdanken, dass diese anregende Publikation entstehen konnte.

Mein Dank gilt auch Herrn Kai Kleinwächter für seine informative statistische Übersicht.
Potsdam, Januar 2008
Jochen Franzke

1 United Nations, Water: a shared responsibilty. The United Nations World Water Development Report 2, March 2006 (www.unesco.org/water/wwap); UNDP, Human Development Report 2006 Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, New York 2006.
2 Vgl. IPCC, Summary for Policymakers Climate Change 2007: Mitigation of Climate Change. Working Group III Contribution to the Intergovernmental Panel on Climate Change Fourth Assessment Report 2007 (http://www.ipcc.ch/SPM040507.pdf, abgerufen am 24.8.2007); Siehe auch European Environment Agency, Climate change and water adaption issues, EEA Technical report No. 2/2007 (http://www.eea.eu).
3 WBGU: Welt im Wandel: Sicherheitsrisiko Klimawandel, Berlin 2007 (http://www.wbgu.de). Siehe zu den weiteren Konsequenzen auch Wolf, Aron. T.: A Long Term View of Water and Security: International Waters, National Issues, and Regional Tensions. Externe Expertise für das WBGU – Hauptgutachten „Welt im Wandel: Sicherheitsrisiko Klimawandel“, Berlin 2007


Die Weltwasser-Krise
Laut des „Berichts zur menschlichen Entwicklung“ verfügen weltweit rd. 2,6 Milliarden Menschen über keinen Zugang zu Sanitäreinrichtungen und etwa 1,1 Milliarden Menschen sind gezwungen, verunreinigtes Wasser zu trinken.

1 An Krankheiten infolge dieser unzureichenden sanitären Verhältnisse sterben jährlich allein rd. 1,8 Millionen Kinder und über 3 Millionen Erwachsene (siehe statistischer Anhang). Ein fehlendes oder unzureichendes Management der Wasserversorgung gilt als entscheidender Faktor, der in den nächsten Jahrzehnten die Chancen für einen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Fortschritt in vielen Teilen der Welt beeinträchtigen wird. Zahlreiche Regionen zeichnen sich durch Wasserknappheit aus. Die Probleme verschärfen sich durch die Verschmutzung und übermäßige Nutzung vorhandener Wasservorkommen. Die
Konflikte um Wasserressourcen nehmen zu und zwar sowohl durch die wachsende Nachfrage nach Trinkwasser, als auch durch die Nutzungsansprüche von Industrie und Landwirtschaft. Der fehlende Zugang zur Trinkwasserversorgung ist nicht nur und überall ein Mengenproblem, sondern ganz wesentlich ein Ressourcenmanagementproblem.

Die quantitativen und qualitativen Probleme bei der Versorgung mit Trinkwasser werden sich vor allem als Folge des Klimawandels weltweit verschärfen. Der Temperaturanstieg wird die Wasserkreisläufe beschleunigen, es wird zu stärkeren Schwankungen bei Niederschlägen und Abflüssen und regional zu einer Minderung der Grundwasserneubildung kommen. 2 Die weltweite Wasserkrise wird Nutzungskonflikte auch zwischen Nationen verschärfen, aber auch soziale Problemlagen und Verteilungskonflikte innerhalb von Staaten intensivieren.3

Teil 1
Thomas Kluge, Ulrich Scheele
Zwischen Wirtschaftsgut und Menschenrecht: Wasserversorgung und die Millennium-Ziele

4 UNDP-Vizechef Ad Melkert drückte es bei der Vorstellung des Human Development Reports im November 2006 in Berlin in drastischen Worten aus. Während man über das Problem AIDS mittlerweile offen sprechen könne, bedürfe es mit Blick auf die sanitäre Situation endlich eines Tabubruchs: „Es wird Zeit, dass wir uns trauen, offen über Scheiße zu reden“. (taz, die tageszeitung vom 11.11.2006).
5 G8: Wachstum und Verantwortung in Afrika. G8-Gipfel 2007, Heiligendamm, Gipfelerklärung vom 8. Juni 2007, G8 Africa Personal Representatives (APR), Zusammenfassung des Gemeinsamen Fortschrittberichts der Persönlichen G8-Afrika-Beauftragten, G8-Gipfel, Heiligendamm 2007.


Betroffen sein werden vor allem die ländlichen Räume. Kinder und Frauen sind dabei die primär Leidtragenden, da sie immer mehr Zeit für die Beschaffung von Trinkwasser aufwenden müssen. Die ökonomischen Entwicklungsaussichten dieser Gebiete verschlechtern sich zusätzlich, was weitere Migrationsprozesse nach sich zieht. Die sozialen Ungleichgewichte auch zwischen den Bevölkerungsgruppen werden sich verschärfen. Der Zugang zu einer sauberen Trinkwasserversorgung wird dabei immer häufiger auch die Grenze zwischen Arm und Reich markieren. Erschwerend kommt hinzu, dass die Ärmsten der Armen in den Drittweltländern letztlich mehr für ihr Wasser bezahlen müssen als die wohlhabenderen Schichten der Bevölkerung, die an die häufig staatlich subventionierte öffentliche Wasserversorgung angeschlossen sind.

Der Weltentwicklungsbericht thematisiert vor dem Hintergrund der detaillierten Problemanalyse die Frage, wie künftig auch für die armen Schichten der Bevölkerung eine ausreichende Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sichergestellt werden kann. Eingefordert wird ein entsprechender globaler Aktionsplan für Wasser und Abwasser, wobei es nicht allein um eine Ausweitung der Finanzhilfen gehen kann, sondern auch das Bewusstsein für die zentrale Bedeutung der Wasserkrise für die nachhaltige Entwicklung der Länder gestärkt werden muss.4 Auf dem G8-Gipfel in Heiligendamm im Juni 2007 stand
u. a. die Hilfe für den afrikanischen Kontinent auf der Tagesordnung. Zwar verweist die Gipfelerklärung nicht explizit auf die Wasserversorgung, hebt aber die besondere und entscheidende Bedeutung der Verbesserung der gesundheitlichen Versorgung und dem Kampf gegen die unverminderte Ausbreitung
von Infektionskrankheiten hervor.5 In zahlreichen offiziellen und halboffiziellen Dokumenten und Programmen zur Sicherung der Wasserversorgung findet sich neben allen Forderungen und Vorschlägen im Detail eine zentrale Maxime: dem Zugang zu sauberem Wasser müsse der Status eines Menschenrechts zugewiesen werden.

Menschenrecht auf Wasser versus Privatisierung
Das Menschenrecht auf Wasser als eine durchsetzbare, völkerrechtlich anerkannte Rechtsposition wäre national verpflichtend. Die Realisierung dieses Rechts erfordert Mittel, die bspw. über einen globalen Fond bereitgestellt werden könnten, in die unterschiedliche Geberländer für Wasserprojekte einzahlen. Die Befürworter eines solchen Menschenrechts auf Wasser finden sich insbesondere bei den Globalisierungskritikern, unterschiedlichen NGOs, aber auch bei internationalen Organisationen wie den UN (UNDP). Sie sind sich häufig in ihrer Ablehnung einer weit reichenden Politik der Privatisierung dieser zentralen Ver- und Entsorgungsindustrien einig. Der Einspruch gegen ein Menschenrecht auf Wasser kommt einerseits von vielen Nationen, die ein globales Hinein-Regieren in ihre Nationalpolitik, speziell ihre Infrastruktur- und Wasserpolitik, befürchten. Andererseits ist dieses Argument aber auch von Akteuren zu hören, die für sich insbesondere auf dem Weltwassermarkt neue wirtschaftliche Perspektiven sehen.

Die Debatte um das Menschenrecht auf Wasser hat eine lange Geschichte. Um diese etwas besser verstehen und in die aktuellen Entwicklungen einordnen zu können, erscheint ein kurzer historischer Rückblick sinnvoll. 1977 fand eine UN-Konferenz zum Thema Wasser in Mar del Plata statt. Bereits dort wurde erstmalig das große Ziel formuliert, bis zum Jahre 2000 den Zugang zu sauberem Trinkwasser für alle Menschen zu garantieren. Dahinter verbarg sich seinerzeit so etwas wie die „stille Konvention“ eines
Menschenrechts auf Wasser. Im Gefolge dieser Konferenz entstanden in den nächsten Dekaden technische Visionen und große Investitionsprogramme für Staudämme, Bewässerungsprojekte, aber auch Projekte zur systematischen infrastrukturellen Versorgung einzelner Großstädte.

Die Ergebnisse dieser Politik waren eher bescheiden. Gleichzeitig hatte diese jedoch eine immense Verschuldung vieler Entwicklungs- und Schwellenländer zur Folge. Auf der UN-Konferenz 1992 im irischen Dublin, bei der es wesentlich um Wasserfragen ging, wurde ein Statement on „Water and Sustainable Development“ verfasst, welches sich zentral mit der Ökonomisierung des Wassers befasste. Parallel dazu brach sich die Privatisierungsdebatte Anfang der 1990er Jahre auch im Wassersektor Bahn. Die Privatisierung (oder breiter die Mitwirkung Privater) wurde insbesondere von der Weltbank aber auch vom Internationalen Währungsfond als entscheidender Beitrag zur Lösung der Weltwasserkrise favorisiert. Vorbilder in den entwickelten Industriestaaten sind jedoch zu dem Zeitpunkt kaum vorhanden: in Europa wurde allein unter Margret Thatcher das Modell der Privatisierung in der Wasserwirtschaft in England und Wales flächendeckend umgesetzt; ein Modell, das bis heute die Ausnahme geblieben ist.

Seit Beginn der 1990er Jahre stehen sich in der sehr emotional geführten Debatte strukturtypisch das Menschenrecht auf Wasser (Wasser als öffentliches Gut) und Wasser als Ware gegenüber. Diese polarisierende Gegenüberstellung soll im Folgenden aufgegriffen und im Kontext der Privatisierungsdebatte noch einmal intensiver hinterfragt werden.

6 Winpenny, James: Financing Water For All. Report of the World Panel on Financing Water Infrastructure. World Water Council Chaired by Michel Camdessus, Marseille 2003.
7 Vgl. Hall, David: Water Finance – A Discussion Note. Public Services International Research Unit (PSIRU), Paper commissioned by Public Services International (PSI) World Social Forum Delhi/Mumbai January 2004 (http://www.wateraid.org).
8 Der Bericht schätzt den gesamten Investitionsbedarf in der gesamten Wasserwirtschaft (Landwirtschaft, Industrie, öffentliche Wasserversorgung) auf rd. 180 Mrd. $. Zu einer kritischen Einschätzung vorliegender Kostenstudien siehe World Water Council, Costing MDG Target 10 on Water Supply and Sanitation: Comparative Analysis, Obstacles and Recommendations, March 2006.


Millenniumsziele und Privatisierungsstrategie
Der Weltgipfel zur nachhaltigen Entwicklung in Johannesburg im Jahre 2002 ist ein wesentlicher Meilenstein im Diskurs zur Weltwasserkrise und zu den Instrumenten ihrer Lösung. Der Gipfel benennt das Thema Wasserversorgung als eine der zentralen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts und legt dabei erstmals sehr ambitionierte Ziele fest. Bis zum Jahre 2015 soll u. a. die Zahl der Menschen halbiert werden, die bisher keinen Zugang zu Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsdienstleistungen hat. Die finanziellen Implikationen der wasserwirtschaftlichen Entwicklungsziele wurden zwar schon auf der „International Conference on Freshwater“ in Bonn 2001 diskutiert, erst auf dem 3. Weltwasserforum 2003 wurde ein unter Federführung des ehemaligen Direktors des Internationalen Währungsfonds (IMF) Michel Camdessus erstellter Report vorgelegt, der sich systematisch mit allen Finanzierungsfragen beschäftigt.6 Obwohl sich dieser Bericht auch mit notwendigen politischen und institutionellen Reformen befasst und die Frage der Privatisierung nicht explizit thematisiert, sondern die Entscheidung den Ländern überlässt, war er von Beginn an heftiger Kritik ausgesetzt.7 Der Report verweist darauf, dass zur Erreichung der Millennium- Ziele eine Verdopplung der jährlichen Investitionen über einen Zeitraum von 20-25 Jahren notwendig ist.8 Auf einzelne Finanzierungsinstrumente geht er aber nicht im Detail nicht ein. Problematisiert werden im Camdessus-Bericht vor allem die vielfältigen Risiken, die sich für Investoren in den Entwicklungsländern ergeben. Darauf aufbauend beschreibt der Bericht dann Ansätze und Mechanismen zur Minimierung dieser Risiken. Kritiker sehen daher im Bericht eine Art von Privatisierungsrezept. Zugleich bemängeln sie den Umstand, dass sich der Bericht zu einseitig mit großen Infrastrukturvorhaben und dem Aufbau von Wasser- und Abwasserentsorgungssystemen in städtischen Räumen befasst. Zentrale Probleme würden nicht angegangen: Wie können gerade die ärmsten Länder der Welt Zugang zu Finanzquellen bekommen? Wie kann die Finanzierung von Projekten für die ärmsten Bevölkerungsschichten gerade in ländlichen Regionen gewährleistet werden? Der Umsetzungsplan des Johannesburg-Gipfels geht insgesamt von einem starken Engagement des Privatkapitals aus. Mit Blick auf „Wasser als Menschenrecht“ bleiben die Beschlüsse jedoch rechtsunverbindlich. Sie bezeichnen Wasser lediglich als ein menschliches Bedürfnis, um so den Tatbestand des Menschenrechts zu umgehen. Obwohl die Millenniums- Entwicklungsziele in dieser Form kaum realisierbar erscheinen, bleibt das eigentlich Wichtige, dass sie eine ausreichende Wasserversorgung in Verbindung zu den anderen wichtigen Problemfeldern sehen.

Eindrucksvoll lässt sich anhand vieler Beispiele verdeutlichen, wie sich die vorhandenen Problemlagen gegenseitig verstärken: So ist das Fehlen von ausreichendem und sauberem Wasser stark mit Armut und Hunger verknüpft; im Weiteren auch mit der Frage, wie Primärerziehung und Bildung verbessert werden können. Kinder kommen entweder gar nicht oder übermüdet in die Schule, weil sie Wasser tragen müssen. Junge Frauen und Mädchen können zudem mit Einsetzen der Pubertät oft Schulen nicht besuchen, weil es dort nur gemeinsame Toiletten gibt und die Mädchen, gleichsam aus Sicherungsgründen gegenüber Übergriffen, zu Hause behalten werden. Diese Zeiten der Abwesenheit haben dann mangelnde Grundbildung als Ergebnis. Mütter- und Kindersterblichkeit, aber auch der Kampf gegen Malaria und andere Krankheiten sind mit dem Wasser verbunden. Letztlich wird auch in den Millenniumszielen die Rolle des Wassers als Umweltgut und auch als Basis für eine internationale partnerschaftliche Zusammenarbeit betont. Diese Verknüpfungen von Wasser in die unterschiedlichen Sektoren hinein thematisiert zu haben, ist das große Verdienst dieser Milleniums- Entwicklungsziele, weniger der in ihnen zum Ausdruck kommende Glaube an die Problemlösungskraft der Privatisierung. Dennoch ist es sinnvoll, sich etwas eingehender mit den Motiven für die Privatisierung der Wasserversorgung zu befassen. Die Kritik am vorhandenen Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungssystem in den Entwicklungsländern ist eindeutig: Die Wasserversorgungsunternehmen sind in der Regel wenig leistungsfähig. Sie weisen ein hohes Maß an Ineffizienz auf, zu viele Beschäftigte und zu hohe Wasserverluste sind nur einige Fakten. Sowohl die Trinkwasserqualität als auch die Versorgungssicherheit sind unzureichend, Unterbrechungen der Wasserversorgung zählen zur Normalität. Besonders gravierend ist jedoch, dass die erhobenen Gebühren nicht einmal die Betriebskosten des Systems decken, geschweige denn einen Beitrag zur Finanzierung notwendiger Sanierungs- oder Erweiterungsinvestitionen leisten. Ob eine Privatisierung eine angemessene Lösung dieser offenkundigen Probleme darstellen kann, ist vor dem Hintergrund der spezifischen Strukturen des Wassersektors zu prüfen. Die Wasserversorgung gilt ökonomisch gesehen als ein klassisches „natürliches Monopol“ mit Merkmalen wie kostengünstige Produktion durch einen einzigen Anbieter, Größenersparnisse und einem hohen Anteil an Investitionen, die bereits in der Vergangenheit getätigt wurden und „versunkene Kosten“ darstellen, d.h. die Anlagen können nur für die Wasser Versorgung und nicht anderweitig genutzt werden.9 Unterirdisch verlegte Rohrleitungen und Kanäle machen als Fixkosten den größten Anteil an den Systemkosten aus. Die Anlagen zeichnen sich zudem durch lange Lebensdauern von bis zu 80 Jahren aus. Wirtschaftlich macht es daher wenig Sinn, in einem bestimmten Versorgungsgebiet mehrere Leitungen unterschiedlicher Unternehmen parallel zu verlegen. Daraus folgt, dass in der Regel ein einziges Unternehmen den Markt kostengünstiger versorgen kann als jede größere Anzahl von Unternehmen. Die Wasserversorgung ist daher weltweit traditionell von öffentlichen Monopolunternehmen sichergestellt worden. Der Staat oder die Kommunen können somit unmittelbar über ihre Eigentümerfunktion Einfluss auf die Leistungserstellung nehmen und die öffentlichen Interessen bei der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sichern.

Dieses Infrastrukturmodell, das nicht nur in der Wasserversorgung, sondern auch in anderen netzgebundenen Sektoren galt, ist nachhaltig unter Druck geraten. Privatisierung und Liberalisierung im Energie-, Telekommunikations- oder Verkehrssektor sind beredte Beispiele dafür. Die spezifischen Merkmale des Wassersektors lassen nun aber nur eine beschränkte Auswahl von Privatisierungsmodellen realisierbar erscheinen.10 Eine Liberalisierung im Sinne eines Wettbewerbs „im“ Markt scheidet in der Wasserversorgung faktisch aus. Bedeuten würde dies, dass der Endkunde zwischen unterschiedlichen Anbietern wählen kann. In ein gemeinsames Netz müssten entweder unterschiedliche Wasserversorger einleiten, um jeweils ihre Kunden versorgen zu können oder die Versorger würden versuchen, über unterschiedliche Netze die Endverbraucher zu erreichen. Die Durchleitungsvariante ist wassertechnisch und -hygienisch problematisch, der Bau von Parallel-Leitungen scheitert aus ökonomischen Gründen. Anders sieht es bei einem Wettbewerb „um“ den Markt aus. Hierbei werden bestimmte Leistungen wie Wartung, Service, Förderung und Bereitstellung von Wasser an private Dritte delegiert. Ein anderer Fall ist die (organisatorische) Betreiberschaft. Hier geht es nicht nur darum, für den Betrieb der Versorgungsanlagen verantwortlich zu zeichnen, sondern für einen bestimmten Zeitraum auch für die Finanzierung von Investitionen verantwortlich zu sein. Mit einer solchen Lösung sind dann nicht nur Gewinnerwartungen verbunden, der private Betreiber übernimmt auch ein höheres finanzielles Risiko. Davon zu unterscheiden ist die materielle Privatisierung, bei der es um den Erwerb von materiellem Eigentum an der Infrastruktur geht.

9 Winkler, Jens: Wettbewerb für den deutschen Trinkwassermarkt: Vom freiwilligen Benchmarking zur disaggregierten Regulierung, Nomos-Verlag, Baden-Baden 2005.
10 Die Privatisierung der Wasserversorgung umfasst in erster Linie die Privatisierung der Versorgungsdienstleistung und nicht der Wasserressourcen selbst. Sie unterliegen in aller Regel einer öffentlichen Bewirtschaftung. Entnahme- oder allgemeiner Nutzungsrechte werden den öffentlichen und privaten Versorgungsunternehmen für bestimmte Zeiträume und unter Auflagen von den staatlichen Agenturen zugewiesen. Die Schaffung von Wassermärkten, auf denen Wasserrechte gehandelt werden, wird sehr kontrovers diskutiert. Marktlösungen sollen zu einer effizienteren Nutzung von Wasserressourcen einen Beitrag zu leisten, diese institutionellen Lösungen sind jedoch keine Voraussetzung für eine Privatisierung der auf die Nutzung von Wasserressourcen aufbauenden Versorgungsdienstleistung, siehe auch Malz, Simone/Scheele, Ulrich: Handelbare Wasserrechte: Stand der internationalen Debatte, netWork Papers Nr. 16, Berlin 2005.


Privatisierung statt Regulierung
Weltweit bilden in der Wasserwirtschaft unterschiedliche Konzessionsverträge den eigentlichen Schwerpunkt bei der Privatisierung. Die im Rahmen dieser Konzessionen zu vergebenden Leistungen müssen in einem wettbewerblichen Verfahren ausgeschrieben werden. Das Unternehmen erhält danach den Zuschlag, das für die Vertragslaufzeit die günstigen Bedingungen garantieren kann. Nach Ablauf der Konzession wird der Vertrag erneut ausgeschrieben. So nachvollziehbar dieser Ansatz sein mag, so vielfältig sind in der Praxis jedoch die Umsetzungsprobleme und im Detail zu klärende Fragen:

- Was soll ausgeschrieben werden? Nur der Betrieb der Anlagen oder die gesamte Leistungsvergabe inklusive der Verpflichtung, entsprechende Investitionen in die Anlagen und Netze zu tätigen?

- Wie lange soll die Laufzeit der Verträge sein. Je kürzer die Laufzeit ist, um so intensiver der Wettbewerb, da häufiger ausgeschrieben werden muss. Längere Laufzeiten sind jedoch immer dann erforderlich, wenn den privaten Unternehmen die Möglichkeit gegeben werden muss, ihre getätigten Investitionen zu refinanzieren.

- Welche über die eigentlichen Versorgungs- bzw. Entsorgungsaufgaben hinausgehenden Leistungen können oder dürfen in den Verträgen geregelt werden? Wie konkret dürfen diese Vorgaben sein, um den Handlungsspielraum der privaten Unternehmen nicht über Gebühr einzuschränken?

- Wie lassen sich die in den Konzessionsverträgen vorgegebenen Qualitätsstandards sichern? Wer ist für die Kontrolle zuständig?

Entscheidender Bestandteil eines Konzessionsvertrags ist jedoch die Preis und Tarifgestaltung. Theoretisch wird das Unternehmen die Konzession zugeteilt bekommen, das die günstigen Wasserpreise in seinem Angebot benennen kann. Bei der sehr langen Vertragslaufzeit sind aber gleichzeitig Vereinbarungen notwendig, die eine Anpassung der Wassertarife an sich verändernde Rahmenbedingungen regeln. Oft sind die Preise an den Index bestimmter Kosten verknüpft oder dürfen entsprechend den Investitionsverpflichtungen angepasst werden. Geklärt sein muss andererseits auch die Frage, ob und unter welchen Bedingungen eine Nachverhandlung des Vertrags möglich ist. Werden Verträge zu oft nachverhandelt, wird das grundsätzliche Prinzip dieses Wettbewerbsmodells jedoch in Frage gestellt.

11 Trebing, Harry M/Voll, Sarah P.: Infrastructure Deregulation and Privatization in Industrialized and Emerging Economies, in: Journal of Economic Issues, Vol. XL, No. 2/2006, S. 1-9. Kessides, Ionnis: Infrastructure Privatization: Gone Too Far? Or Too Early to Tell? in: Privatization Barometer: The PB Newsletter, Issue N 3, July 2005, S.21- 31. Gleick, Peter H.: The Millennium Development Goals for Water: Crucial Objectives, Inadequate Commitments, in: Gleick, Peter H. (ed.): The WORLD'S WATER 2004-2005. The Biennial Report on Freshwater Resources, Ecosystem Studies, Island Press 2005, S. 1-15.

Die bisherigen Erfahrungen mit den Konzessionsmodellen – nicht nur – in den Entwicklungsländern sind eher zwiespältig:11

- Konzessionen werden häufig nicht in einem Wettbewerbsverfahren vergeben. Dabei spielt zwar Korruption eine nicht ganz unwesentliche Rolle, oft ist dies aber einfach darin begründet, dass es keine ausreichende Zahl von Bewerbern gibt;

- Konzessionsverträge sind nicht ausreichend konkretisiert, was vor allem den Unternehmen große Spielräume bei der Vertragsauslegung lässt;

- Regulierungsinstitutionen verfügen oft nicht über die erforderlichen Kompetenzen und Kapazitäten, um Auflagen gegenüber Unternehmen wirkungsvoll durchzusetzen;
- das Verhältnis zwischen Unternehmen und staatlichen Aufsichtsbehörden ist häufig durch Informationsasymmetrien zu Lasten letzterer geprägt. Die Kontrolleinrichtungen verfügen nicht über die erforderlichen Informationen, um die Einhaltung der Verträge zu gewährleisten; erschwerend
kommt hinzu, dass Unternehmen oft wenig Interesse zeigen, ihren Informationsverpflichtungen
nachzukommen;

- Verträge werden zu oft nachverhandelt, was nicht nur dem Druck von Unternehmen geschuldet ist, sondern häufig auch von den Auftraggebern ausgeht, die sich durch neue Verhandlungen bessere Vertragsbedingungen erhoffen.

Analysiert man gescheiterte oder problematische Privatisierungsvorhaben, dann hatten die Probleme ganz häufig etwas mit der in den Verträgen geregelten Preispolitik zu tun. Die Anforderungen an die Tarifgestaltung sind in der Tat sehr komplex:

- Kostendeckung: Tarife müssen so gesetzt sein, dass die Einnahmen auch die Kosten des Systems decken;

- Ökonomische Effizienz: Preise sind so zu setzen, dass von ihnen Signale für einen effizienten Umgang mit der Ressource ausgehen; Preise sollen die gesamten Kosten der Konsumentscheidung zum Ausdruck bringen,

- Gleichheit: Konsumenten mit vergleichbaren Merkmalen müssen gleich behandelt werden;

- Soziale Aspekte: Wasser ist ärmeren Bevölkerungsschichten zu minimalen Kosten bereitzustellen.

12 Mitlin, Diana: Beyond second best: The Whys, Hows and Wherefores of Water Subsidies. Centre on Regulation and Competition. Working Paper Series Paper No. 93, University of Manchester, February 2004..

Die Umsetzung einer solchen Wasserpreispolitik stößt vor allem in den ärmeren Ländern auf erhebliche Probleme, so sind etwa die technisch-institutionellen Voraussetzungen für die Erhebung sehr differenzierter Tarife nicht gegeben. Nicht selten werden im Zuge der Privatisierung überhaupt erstmals Preise für die Bereitstellung von Wasserdienstleitungen erhoben. Die sozialen Folgen dieser Politik haben in zahlreichen Entwicklungs- und Schwellenländern den Widerstand massiv befördert und Projekte zum Scheitern gebracht. Eine sozialpolitisch motivierte Subventionierung der Wasserpreise ist als Strategie jedoch nicht ganz unproblematisch.12 Häufig bleiben z. B. die Befürworter einer solchen Politik auch die Antwort auf die Frage schuldig, woher die Finanzierungsmittel kommen sollen. Bedeutsamer erscheint in diesem Zusammenhang jedoch die Gefahr, durch eine Subventionierung bestehende soziale Ungleichgewichte eher noch zu verstärken. Von der Subventionierung profitieren nicht selten Bevölkerungsgruppen
mit einem höheren Einkommen, die bereits an ein zentrales Netz angeschlossen sind, während die Bewohner nicht erschlossener Gebiete außen vor bleiben. Auch die Konsequenzen für die Versorgungsunternehmen selbst sind mit ins Kalkül einzubeziehen: Eine nicht kostendeckende Preispolitik wird ihnen zumindest langfristig auch die Möglichkeit nehmen, die für die Expansion und Sanierung des Versorgungssystems erforderlichen Investitionsmittel zu generieren. Gerade mit Blick auf die Wasserver- und die Abwasserentsorgung kommt es also darauf an, eine Balance zwischen privaten und öffentlichen Interessen, wie sie in den drei englischsprachigen „E“ zum Ausdruck gebracht werden, organisiert werden kann:

- Efficiency (d.h. Produktion und Verteilung von Trinkwasser zu möglichst geringen Kosten bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung von Qualität und Versorgungssicherheit),
- Equity (das Sicherstellen, dass alle Einwohner Zugang zu einer qualitativ hochwertigen Versorgung zu erschwinglichen Preisen haben) und schließlich als Regulierungsziel:
- Environmental Sustainability (Reduzierung der Umweltverschmutzung und Minimierung der Belastung für die Wasserressourcen). Diesen Ausgleich sicherzustellen, setzt die Existenz einer unabhängigen, mit
entsprechenden Kompetenzen und Ressourcen ausgestatteten Regulierungsinstitution voraus. Dies ist jedoch nicht immer gewährleistet. Zudem ist die Frage, ob die unter ganz anderen Bedingungen entwickelten Regulierungskonzepte und -instrumente unter den spezifischen Umständen der Entwicklungsländer überhaupt umsetzbar sind. Gerade auf dem Wassermarkt, auf dem große internationale Infrastrukturkonzerne und deren Tochtergesellschaften eine zentrale Rolle spielen, können aber auch Formen der offenen Selbstregulierung und Selbstverpflichtungen etwa im Rahmen von „Corporate Social Responsibility“ (CSR)13 zum Tragen kommen. Mittlerweile hat sich eine gewisse Ernüchterung im Diskurs um die Privatisierung in der Wasserwirtschaft – nicht nur – in den Entwicklungsländern eingestellt. Eine kürzlich vorgelegte Studie mit dem bezeichnenden Titel „Pipe dreams“ (Unerfüllbare Träume)14 setzt sich mit den Defiziten des Konzessionsmodells, aber auch mit den nicht erfüllten Erwartungen der internationalen Wasserkonzerne auseinander. Auffällig ist zurzeit eine deutliche Zurückhaltung bei privaten Investitionen in die Ver- und Entsorgungssysteme. So heißt es z. B. in einem OECD-Report, dass der Privatsektor primär dort einzubeziehen sei, wo Wettbewerb bereits existiert, so z. B. bei Konstruktions- und Ingenieursleistungen, bei Installationen und Betriebsführung. Es soll aber vermieden werden, dass Privatgesellschaften als Eigentümer natürlicher Monopole herangezogen werden.15 Zum Ausdruck kommt auch eine Skepsis hinsichtlich der Möglichkeiten der Regulierung natürlicher Monopolunternehmen. Diese Einschätzung von Seiten der OECD zu hören, ist insofern von Bedeutung, als es sich hier um eine internationale Organisation handelt, die stets zu den Befürwortern einer Privatisierung öffentlicher Leistungen zählt.



13 Hier handelt es sich um ein nachhaltiges Handlungskonzept, mit dem private Unternehmen auf freiwilliger Basis und im Einklang mit ihren Werten, die gegenwärtigen und zukünftigen, gesellschaftlichen und ökologischen Interessen in die Unternehmenstätigkeit zu integrieren trachten.
14 Public Services International/World Development Movement: Pipe dreams: The failure of the private sector to invest in water services in developing countries, London March 2006.
15 OECD-Development Cooperation Directorate, Guiding Principles on using infrastructure to reduce poverty. Task Team on Infrastructure for Poverty Reduction (InfraPoor), March 2006.
16 Insbesondere sollen Modelle stärkere Beachtung und Unterstützung finden, die auch regionale und lokale Finanzierungsquellen mit erschließen. Siehe Van Hofwegen, Paul: Task Force on Financing Water For All. Enhancing access to finance for local governments. Financing water for agriculture. Chaired by Angel Gurria. World Water Council 2006.


Resultate
Als Ergebnis der bisherigen Privatisierungsdebatte kann festgehalten werden, dass die Polarisierung deutlich abgenommen hat und immer stärker die Anforderungen an die Regulierung im Zuge der Privatisierung thematisiert werden. Dabei handelt es sich in der Regel um Fragen und Problemstellungen,
die auch für öffentliche Unternehmen Bedeutung haben. Als wesentlich erweist sich auch die Notwendigkeit einer örtlichen Mitsprache bei Investitionsplanungen und bei der Ausgestaltung der Infrastruktur. Die stärker in den Blick genommenen lokal angepassten Lösungen umfassen zunehmend auch die Frage der Finanzierung unter Ausnutzung der lokalen und regionalen Kapitalmärkte.16 Zwar ist die klassische private Beteiligung nicht vollständig auf dem Rückzug, aber das Bild privater Finanzierung ist in der Zwischenzeit auch in dem Maße nuancierter geworden, in dem neue und in der Regel kleinere Anbieter von Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsdienstleistungen auf den Markt treten.17 Was bedeuten diese Entwicklungen nun mit Blick auf den Gegensatz „Wasser als Ware“ vs. „Wasser als Menschenrecht“? Festzuhalten bleibt, dass die Konstitution des Wassers als Menschenrecht zur Problemlösung der Wasserkrise unerlässlich ist. Der grundlegende Konflikt zwischen den beiden Positionen, der in den letzten Jahren viele internationale Wassertagungen nachhaltig geprägt hat, lässt sich weitgehend auflösen, wenn das Menschenrecht auf Wasser nicht als Gegensatz zu der ökonomischen Interpretation aufgefasst wird, sondern als ein zentraler, komplementärer Baustein zur Erreichung der Millennium-Ziele. Privatisierungsprogramme haben in der Zukunft stärker die mit ihnen verbundenen Regulationsanforderungen mit in Betracht zu ziehen. Vor allem die Verteilungsaspekte und die sozialen Implikationen müssen bereits bei der Ausgestaltung der Privatisierungsmodelle und nicht erst über nachgeschaltete korrektive Maßnahmen stärker berücksichtigt werden. Dies wird vor allem Auswirkungen auf die Frage der Preis- und Gebührenpolitik, der Ausgestaltung der Kontrakte, der Wahl der Techniksysteme und der Ausgestaltung der Regulierung haben müssen. Die Hervorhebung eines Menschenrechts auf Wasser wird auch bedeuten, dass selbst dort, wo auf private Lösungen zurückgegriffen wird, auf eine öffentliche Finanzierung nicht verzichtet werden kann, um Mindeststandards und mit der Ver- und Entsorgung eng verknüpfte öffentliche Ziele zu gewährleisten. Ein stärkerer Rückgriff auf regionale Finanzquellen und lokal vorhandenes Know-how wirft jedoch auch jenseits der Privatisierungsdebatte die Frage auf, ob die bisherigen sehr kapitalintensiven, netzgebundenen Systemtechnologien überhaupt die adäquate Antwort auf die Herausforderungen in den Entwicklungs- und Schwellenländern sind oder nicht gleichzeitig die Entwicklung und Umsetzung alternativer Lösungen forciert werden sollte. Eine solche Alternativenprüfung erscheint auch notwendig, da auch Verfechter der Position von „Wasser als Menschenrecht“ sich häufig zu vorschnell auf bestimmte Systemtypen von Techniken einlassen.

17 Marin, Phillipe/Izaguirre, Ada Karina: Private participation in water. Toward a new generation of projects? GRIDLines Note No. 14, September 2006. Portier, Bernard: Privatization 2006: still alive! An IFC View: PSD Forum April 2006.
18 Kluge, Thomas/Libbe, Jens/Scheele, Ulrich: Der netWORKS-Ansatz zur integrierten Strategiebildung, in: Kluge, Thomas/Libbe, Jens (Hrsg.): Transformation netzgebundener Infrastruktur: Strategien für Kommunen am Beispiel Wasser. Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin 2006, S. 34-63.
19 Die Situation wird verschärft durch den Umstand, dass es in den meisten Industrieländern einen hohen Sanierungsbedarf für die Abwasser- und Wasserversorgungssysteme gibt.




Alternative Ansätze zur Lösung der Wasserkrise
Die Instrumente zur Lösung der Versorgungsprobleme in den Entwicklungsländern basieren weitgehend auf den ökonomischen und institutionellen Strukturen der Industrienationen und den mit den dortigen traditionellen Infrastrukturmodellen gemachten Erfahrungen. Diese Strukturen unterscheiden sich jedoch deutlich von denen der Entwicklungsländer. Es ist die Frage, inwieweit dies Auswirkungen auf die Organisationsfrage bei der Bereitstellung von Wasserdienstleistungen haben muss. Auch in den Industrienationen hat sich zwischenzeitlich mit Blick auf die Privatisierung in der Wasserwirtschaft Skepsis breit gemacht. Das niederländische Parlament hat sich für ein grundsätzliches Privatisierungsverbot in der Wasserwirtschaft ausgesprochen, in England wurden bereits erste Überlegungen zu einer Art Renationalisierung laut, dies u. a. auch eine Reaktion der privaten Versorgungsunternehmen, für die sich Investitionen in die langlebigen Netzstrukturen als zunehmend finanziell riskant und renditemindernd herausstellten. Selbst in Frankreich wächst die Kritik am „französischen“ Konzessionsmodell: kaum Wettbewerb, lange Laufzeiten und mangelnde Kostentransparenz sind nur einige Kritikpunkte. Insofern ist die Frage mehr als berechtigt, ob den Entwicklungsländern nicht mit der Privatisierung ein Modell verkauft wird, das in den „exportierenden“ Industrieländern selbst zur Debatte steht. Und jenseits dieser schlussfolgernden Einblicke ist die Frage zu stellen, ob die – zudem auch sehr ideologisch geführte – Debatte über Rechtsformen und Regulierung nicht grundlegende Anforderungen an die Bereitstellung von Wasserdienstleistungen verfehlt und überdeckt. Die Erreichung der Millennium-Entwicklungsziele auf der Basis konventioneller und in den Industrienationen entwickelter Ver- und Entsorgungsstrategien erscheint immer weniger als allein Erfolg versprechende Lösung, dies auch, weil sie eine sehr teure Lösung darstellt. Dies erweist sich zunehmend auch als ökonomisches Problem in den europäischen und nordamerikanischen Metropolregionen. Der sich dort abzeichnende demographische Wandel drückt sich aus in einem Verbrauchsrückgang nach infrastrukturellen Leistungen. Im völligen Gegensatz dazu ist die Situation der Entwicklungsländer:

Sehr junge Gesellschaften kennzeichnen die demographische Entwicklung, die Infrastrukturnachfrage weist hohe Zuwachsraten auf. Daraus ergibt sich dann jedoch ein hoher Investitionsbedarf, insbesondere, wenn flächendeckend in klassische netzgebundene Systeme investiert werden soll. Die Herausforderungen, denen die Industrienationen des Nordens gegenüberstehen, sind dagegen auf die steigenden Systemkosten zurückzuführen. Von einer sog. Fixkostenfalle wird gesprochen, da bei rückläufiger Bevölkerung und rückläufiger Nachfrage die hohen Fixkosten des Systems von immer weniger Verbrauchern getragen werden müssen. Für die Infrastruktursysteme der Industrieländer zeichnet sich daher immer stärker ein Anpassungsbedarf an den demographischen Wandel ab. 19 Eine fehlende Funktio nalität dieser Systeme drückt sich besonders dort aus, wo aufgrund des Verbrauchsrückgangs Funktionsschwellen unterschritten werden und beispielsweise keine ausreichenden Durchflussmengen mehr gewährleistet werden können. Alle denkbaren Problemlösungen sind mit weiteren Kostensteigerungen verbunden.20 Überdies sind die europäischen/nordamerikanischen konventionellen Systeme der Abwasserbehandlung durch den Verbrauch wichtiger Ressourcen wie Energie aber auch Nährstoffe (Phosphat, Nitrate) gekennzeichnet. Diesen Aufbereitungssystemen müssen daher stets hohe Energiemengen zugeführt und gleichzeitig dem Abwasser dann sehr aufwändig Nährstoffe wie Nitrate oder Phosphate entzogen werden. Die Nachhaltigkeit dieser Verund Entsorgungssysteme wird daher trotz des erreichten Versorgungsstandes immer mehr in Frage gestellt.21 Es gibt aber bereits echte Alternativen zu diesen aufwändigen und wenig flexiblen traditionellen Ver- und Entsorgungssystemen. In bestimmten semizentralen Systemen werden beispielsweise Abwässer als Ressource betrachtet und zusammen mit häuslichem biologischen Abfällen bearbeitet, wobei Methangas gewonnen werden kann und bei der weiteren Abwasserverwertung auch Nitrate und Phosphate. Diese Systeme setzen zudem auf die Integration von Regenwasser als Rohwasserquelle. Sie werden möglich durch den Einsatz von Separationstechnologien auf Basis neuartiger Filtertechnologien (Nanotechnologie) und durch neuartige Steuerungs- und Modellierungstechniken (künstlich-neuronale Netze, Fuzzy Logic etc.) unterstützt.

Diese wenigen Beispiele verweisen auf das Ressourcen- und Energieeffizienz steigernde Potenzial dieser alternativen Systeme. Eine den lokalen Bedingungen angepasste Dezentralisierung durch Modularisierung erlaubt zudem die Herausbildung komplexer, angepasster Systemlösungen. Im Vergleich zu klassischen Systemvarianten erlauben sie eine schnellere Anpassung an Schwankungen im äußeren Umfeld, wie z. B. sich verändernde Einwohnerdichten; dies kann u. a. auch durch die räumliche Transferierbarkeit der modularen Komponenten gewährleistet sein. Als Fazit bleibt festzuhalten, dass sich die technische Entwicklung wesentlich über die bestehenden Infrastrukturen hinaus entwickelt hat. Insbesondere dort, wo die klassischen Systeme das Ende ihrer technischen und wirtschaftlichen Lebensdauer erreicht haben und sich für die Entscheider die Frage nach Neu- oder Sanierungsinvestitionen stellt, öffnet sich nun erstmals ein „Window of Opportunity“. Die Bedingungen für einen grundlegenden Systemwechsel waren – über den Lebenszeitraum eines Systems betrachtet – nie günstiger.

20 Schrumpfung, in: Kluge, Thomas/Libbe, Jens (Hrsg.): Transformation netzgebundener Infrastruktur: Strategien für Kommunen am Beispiel Wasser. Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin 2006, S. 402-451.
21 Balkema, Annelies J. et al.: Indicators for sustainability assessment of wastewater treatment systems, in: Urban Water, Vol. 4, No.2/2002, S. 153-161; Hellström, Daniel/Jeppsson, Ulf/Kärrman, Erik: A framework for systems analysis of urban water management, in: Environmental Impact Assessment Review Vol. 20, No. 3/2000, S. 311-321; Kärrman, Erik: Strategies towards sustainable wastewater management, in: Urban Water Vol. 3/2001, No.1, S. 63-72.
22 Schramm, Engelbert/Kluge, Thomas: Ein nachhaltigerer Umgang mit Wasser im Norden – Chancen für den Süden. DGU Nachrichten, Nr. 25, Juni 2002, S. 9-13. Schramm, Engelbert: Am Bild des Kreislaufs. Perspektiven für den städtischen Umgang mit Wasser. In: Kunst und Ausstellungshalle der Bundesrepublik Deutschland (Hrsg.), Wasser. Schriftenreihe FORUM, Bd. 9. Köln 2002, S. 344-353.


Fraglich ist jedoch, ob diese Chance auch genutzt werden wird: Zu beobachten ist in vielen Industrieländern eine mehr oder minder ausgeprägte Reformblockade trotz der doch immer noch überwiegend öffentlich-rechtlichen Strukturen. So wird etwa in Deutschland im Hinblick auf Auswahl und Realisierung von Abwasserbehandlungssystemen nach wie vor am gepflegten „Stand der Technik“ bzw. den „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ festgehalten. Diese Techniknormen werden durch die branchenspezifischen Fachverbände repräsentiert und durchgesetzt. Von den Entwicklungsländern werden nun aber insbesondere diese eingeübten europäischen Technologiemuster nachgefragt. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass in den Industrieländern nur bereits etablierte Systemstrukturen die Voraussetzung
für deren Verbreitung darstellen.22 Dabei würden die oben skizzierten neuen Systemalternativen nicht nur
hierzulande sondern auch in den sog. Drittweltländer zu einer großen Entlastung führen, nämlich aufgrund ihrer höheren Ressourceneffizienz, ihrer Modularität und ihrer Anpassungsfähigkeit an sich ändernde Umwelten. Um die vielfältigen Potenziale dieser Systemalternativen zu realisieren, bedarf es aber bestimmter Vorreiter, d.h. etwa Städte oder Kommunen, die sich vor dem Hintergrund der neuen Herausforderungen ganz bewusst für eine Umsetzung semidezentraler Anlagen entscheiden. Solche Vorreiter fehlen in Deutschland bisher. Dies ist umso bedauerlicher, als gerade die deutsche Industrie im Komponentenbereich semidezentraler Anlagen über zahlreiche Patente verfügt, die auf ihre Einlösung warten und Deutschland gleichzeitig auch mit interessanten Organisationsmustern der Verknüpfung privater und öffentlicher Akteure (Private Public Partnership) aufwarten kann. Wenn wichtige Lösungsansätze der Weltwasserprobleme in der Etablierung lokal-regional angepasster integrierter Systeme gesehen werden, hat dies gleichzeitig zur Voraussetzung, dass die Entwicklungs- und Innovationsblockaden in den Industrieländern des Nordens überwunden werden. Für Deutschland könnte dies auch bedeuten, auf Dauer aus dem Wettbewerb etwa mit England und Frankreich um konventionelle Lösungen auszusteigen. Ein Paradigmenwechsel wäre nicht nur mit Blick auf Techniksysteme erforderlich, notwendig wäre es, sich von der Fokussierung nur auf das „blaue“ Wasser zu lösen. Es käme verstärkt darauf an, sektor- und medienübergreifende Ver- und Entsorgungsnetzwerke (Wasser, Energie, Nährstoffe) in semizentraler Form herauszubilden. Nur bei der Abkehr von einer Politik, die allein und einseitig auf konventionelle Technologiemuster setzt, erscheinen langfristig finanzierbare, organisatorisch sinnvolle und sozialverträgliche Lösungen der weltweiten Wasserprobleme möglich.

Literatur zum Weiterlesen
Kluge, Thomas, Libbe, Jens (Hrsg.): Transformation netzgebundener Infrastruktur: Strategien für Kommunen am Beispiel Wasser. Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin2006.
Malz, Simone/Scheele, Ulrich: Handelbare Wasserrechte: Stand der internationalen Debatte, netWork Papers Nr. 16, Berlin 2005.
Schramm, Engelbert/Kluge, Thomas
: Ein nachhaltigerer Umgang mit Wasser im Norden – Chancen für den Süden. DGU Nachrichten, Nr. 25, Juni 2002, S. 9-13.
Winkler, Jens: Wettbewerb für den deutschen Trinkwassermarkt: Vom freiwilligen Benchmarking zur disaggregierten Regulierung, Nomos-Verlag, Baden-Baden 2005.
Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung „Globale Umweltveränderungen“, Welt im Wandel: Sicherheitsrisiko Klimawandel, Berlin 2007. (http://www.wbgu.de).

23 Vgl. IPCC, Summary for Policymakers Climate Change 2007: Mitigation of Climate Change. Working Group III Contribution to the Intergovernmental Panel on Climate Change Fourth Assessment Report 2007 (http://www.ipcc.ch/SPM040507.pdf, abgerufen am 15.6.2007); IPCC: Summary for Policymakers Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA 2007 (http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/wg1-report.html, abgerufen am 15.6.2007); IPCC, Summary for Policymakers Climate Change 2007 - Impacts, Adaptation and Vulnerability, Working Group II Contribution to the Intergovernmental Panel on Climate Change Fourth Assessment Report 2007. (http://www.ipcc.ch/SPM13apr07.pdf, abgerufen am 15.6.2007).

Elke Herrfahrdt-Pähle, Imme Scholz
Wasser, Armut und Klimawandel
Seit einigen Monaten ist das Thema Klimawandel aus den Medien und der Berichterstattung in Deutschland und Europa nicht mehr wegzudenken. Hierbei ist insbesondere der sogenannte Stern-Bericht, der die ökonomischen Folgekosten des Klimawandels auf zwischen fünf und zwanzig Prozent des globalen Bruttosozialprodukts beziffert, sowie die Veröffentlichung des Vierten Sachstandsberichts des Intergovernmental Panel for Climate Change (IPCC) der Vereinten Nationen hervorzuheben. Weitere Beachtung wurde dem Thema im Sommer 2007 im Rahmen des G8-Gipfels unter deutscher Leitung in Heiligendamm zuteil. Ein weiteres Schwerpunktthema in diesem Rahmen war die Armutsbekämpfung in Afrika und damit Themen wie der G8-Afrika-Aktionsplan, der Fortschritte in den Bereichen Frieden und Sicherheit, gute Regierungsführung, Entwicklung der Privatwirtschaft und Wasserversorgung vorsieht, die
Erhöhung der Entwicklungshilfe für Afrika und die Afrika Initiative der G8 zur Bekämpfung von Malaria, Tuberkulose etc. Es ist jedoch nach wie vor selten, dass die beiden Themen Armutsbekämpfung und Klimawandel verknüpft und die Auswirkungen des Klimawandels in Afrika systematisch in Armutsbekämpfungsstrategien berücksichtigt werden. Es ist das Ziel dieses Beitrags, im Hinblick auf die Ressource Wasser hierzu einige grundlegende Überlegungen anzustellen. Die Analysen des IPCC zeigen, dass wir bis Ende des Jahrhunderts von einer deutlichen Erhöhung der durchschnittlichen globalen Temperaturen ausgehen müssen.23 Die Schätzungen beziehen sich auf Werte zwischen 1,8 und 6,4° C, mit denen klimatische, ökologische, soziale und ökonomische Auswirkungen sehr unterschiedlicher Intensität und Reichweite verbunden sind. Schon heute haben die Variabilität von Niederschlägen und die Frequenz
von Dürren, Überschwemmungen und Hitzewellen sowie die Intensität extremer Wetterereignisse deutlich wahrnehmbar zugenommen. So konnte bereits für die mittleren und höheren Breitengrade der Nordhalbkugel eine Zunahme des Niederschlags um 5 bis 10 % festgestellt werden, während man für die Tropen und Subtropen sowie für die mittleren

24 Vgl. Georgiyevsky, V. Y./Shiklomanov, I. A.: Climate Change and Water Resources, in: Shiklomanov I. A./Rodda, John C. (eds.), World Water Resources at the Beginning of the Twenty-First Century, Cambridge Univ., Cambridge 2003, pp. 390–413, hier p. 393.
25 Vgl. Stern, Nicholas, Stern: Review on the Economics of Climate Change, 2006 (http://www.hmtreasury. gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/stern_review_report.cfm, abgerufen am 15.6.2007).


Breiten der Südhalbkugel geringere Niederschläge konstatierte.24 Hinzu kommt nach Angaben des Stern-Berichts, dass aufgrund wachsender Emissionen bereits 2035 atmosphärische Konzentrationen erreicht sein könnten, die eine durchschnittliche Erwärmung über 2° C mit sich bringen würden – ein Wert, mit dem üblicherweise die Grenze des als noch beherrschbar geltenden Klimawandels beschrieben wird.25 Bei Temperaturerhöhungen zwischen 1 und 2° C muss bereits mit der irreversiblen Schmelze des Grönlandeises, mit einem spürbaren Anstieg des Meeresspiegels, einer signifikanten Veränderung der Wasserverfügbarkeit und der Niederschlagsmuster gerechnet werden. Da die Veränderungen groß- und kleinräumig sehr unterschiedlich sein werden und auch auf sehr unterschiedliche Bedingungen treffen, kann derzeit noch nicht beantwortet werden, wie negativ oder womöglich punktuell auch positiv sich diese Veränderungen beispielsweise auf die Kapazitäten für die Nahrungsmittelproduktion in Afrika auswirken werden. Ganz entscheidend hängt dies auch von lokalen Managementkapazitäten und -ansätzen ab. In den Regionen, die sich auf den Wandel nicht vorbereiten oder die den Wandel nicht bewältigen können, kommt es wahrscheinlich zu stark anwachsenden Migrationsströmen und einem höheren Risiko für gewaltsame Konflikte.

Für Europa werden neben einem Temperaturanstieg als Folgen des Klimawandels z. B. die Zunahme von Dürren und Überschwemmungen etc. vorhergesagt. Als Vorboten dieser Entwicklung können die anhaltenden Dürren der letzten Jahre in südeuropäischen Ländern wie Portugal und Spanien angesehen werden, die sich negativ auf die Landwirtschaft und andere Wirtschaftszweige auswirken. Im Vergleich zu den in Europa zu erwartenden Auswirkungen des Klimawandels werden diese in Entwicklungs- und Schwellenländern noch deutlich stärker ausfallen und mit noch verheerenderen Folgen verbunden sein. Die meisten vorliegenden Studien gehen davon aus, dass insbesondere Afrika am stärksten von den Folgen des Klimawandels betroffen sein wird; obwohl dieser Kontinent nachweislich den geringsten Ausstoß an klimaschädlichen Gasen und damit den geringsten Anteil an den Ursachen des Klimawandels hat. Hinzu kommt, dass die Folgen des Klimawandels neben den Problemen, mit denen der Kontinent alltäglich zu kämpfen hat (wie Armut, Unterernährung, Infektionskrankheiten wie HIV/AIDS und schwache Wirtschaftsleistung), bisher sowohl bei afrikanischen Politikern als auch bei internationalen Geberorganisationen wenig Beachtung gefunden haben. Die genannten Probleme, die erhöhte Betroffenheit sowie die Tatsache, dass das Bewusstsein gegenüber dem neuen Problem Klimawandel bisher gering ist, tragen dazu bei, dass Afrika eine starke Verwundbarkeit gegenüber den Folgen des
Klimawandels aufweist, denen es somit bisher kaum etwas entgegenzusetzen
hat.

26 Vgl. WHO, Water Supply, Sanitation and Hygiene Development, 2007. (http://www.who.int/water_sanitation_health/hygiene/en/index.html, abgerufen am 18.6.2007).
27 Vgl. United Nations, Africa and the Millennium Development Goals: 2007 Update, o. O., UN Department for Public Information, 2007, p. 2. http://www.un.org/millenniumgoals/docs/MDGafrica07.pdf.; WHO (2007c): Water, Sanitation and Hygiene Links to Health. (http://www.who.int/water_sanitation_health/publications/ facts2004/en/index.html, abgerufen am 6.6.2007).
28 Vgl. WHO, Water Supply, Sanitation and Hygiene Development, 2007. (http://www.who.int/water_sanitation_health/hygiene/en/index.html, abgerufen am 18.6.2007).
29 Vgl. WHO, Health through Safe Drinking Water and Basic Sanitation, 2007. (http://www.who.int/water_sanitation_health/mdg1/en/index.html, abgerufen am 18.6.2007).


Der vorliegende Beitrag befasst sich mit den Auswirkungen des Klimawandels auf den Wasserhaushalt und die Wasserverfügbarkeit in Entwicklungs- und Schwellenländern. Der Schwerpunkt liegt auf der Darstellung der Effekte des Klimawandels auf Afrika. Dabei stehen die sozialen Implikationen für die armen Bevölkerungsschichten und die Auswirkungen auf die Armutsbekämpfung im Mittelpunkt der Betrachtung.

Im nächsten Abschnitt wird zunächst auf den Zusammenhang zwischen Wasserverfügbarkeit und Armut eingegangen. Nach dieser allgemeinen Übersicht folgt ein Überblick über die Verbindungen zwischen Klimawandel und der Verfügbarkeit von Wasser. Den letzten Teil bildet die Darstellung der wichtigsten Herausforderungen, die sich in diesem Zusammenhang für Entwicklungsländer ergeben sowie die Skizzierung der Handlungsoptionen für die Regierungen in den betroffenen Ländern und die (deutsche) Entwicklungszusammenarbeit.

Wasser und Armut
Wasser, sei es als Trinkwasser, als Wirtschaftsfaktor oder als Grundlage für den Erhalt von Ökosystemen, hat eine grundlegende Bedeutung für die Armutsbekämpfung. Heute haben ca. 1,1 Milliarden Menschen weltweit keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser, 2,6 Milliarden verfügen nicht über den Anschluss an sanitäre Anlagen.26 Im Jahr 2004 hatten im subsaharischen Afrika 42 % der Bevölkerung keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser.27 Die direkte Folge dieser Unterversorgung ist die Verbreitung von wasserbedingten Krankheiten wie Typhus und Cholera sowie Durchfallerkrankungen. Jährlich sterben ca. zwei Millionen Menschen an den Folgen von Durchfallerkrankungen, die meisten von ihnen Kinder unter fünf Jahren.28 Darüber hinaus bedeutet die Verbreitung von durch Wasser übertragenen Krankheiten die Schwächung der Arbeitskraft und Schmälerung der Lebensqualität der betroffenen Bevölkerungsschichten, meist der Ärmsten. Laut Angaben der Weltgesundheitsorganisation könnten mit jedem Dollar, der in Trinkwasserversorgung und Sanitäranlagen investiert wird, je nach Region wirtschaftliche Gewinne zwischen vier und 34 Dollar generiert werden.29

30 Vgl. Fuest, Veronika/Laube, Wolfram, Konzept einer armutsorientierten Entwicklungszusammenarbeit im Wassersektor, Bonn, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik 2004, S. 31 (http://www.die-gdi.de)
31 Vgl. Rosegrant, Mark W./Cai, Ximing/Cline, Sarah, A., World Water and Food to 2025 – Dealing with Scarcity, Washington, D.C., World Food Policy Research Institute 2002, S. 177.
32 Vgl. Fuest, V./Laube, W., a.a.O., S. 37.


Für die Versorgung mit Trinkwasser müssen in vielen Regionen Afrikas oft kilometerlange Strecken zu Fuß und ohne Hilfsmittel zurückgelegt werden.30 Oft sind Frauen und/oder Kinder für die Wasserversorgung zuständig, wodurch diese ohnehin sozial schwachen Bevölkerungsgruppen weniger Zeit für produktive Arbeit bzw. eine solide Schulbildung zur Verfügung haben. In den städtischen Räumen stehen den ärmsten Bevölkerungsschichten oftmals nur rudimentäre Versorgungseinrichtungen in den Straßen zur Verfügung. Viele sind daher auf die Versorgung mit Flaschenwasser angewiesen, das häufig um ein Vielfaches teurer ist als Leitungswasser. Neben seiner Funktion als Lebensmittel ist Wasser ein bedeutender Wirtschaftsfaktor, besonders in Entwicklungs- und Schwellenländern, deren Bruttosozialprodukt in großem Maße von der Landwirtschaft generiert wird und die gleichzeitig stark von Bewässerungslandwirtschaft abhängen. Im globalen Durchschnitt werden 72 % der genutzten Wassermenge für die Bewässerungslandwirtschaft verwendet.31 In Entwicklungsländern, in deren die potentielle Verdunstung den Niederschlag übersteigt, beträgt dieser Anteil bis zu 90 %.32 Somit stellt die (Bewässerungs-)Landwirtschaft einen der wichtigsten Wirtschaftssektoren in Entwicklungsländern dar. Eine dritte Funktion von Wasser im Zusammenhang mit Armut ist die Erhaltung von Ökosystemen. Wasser ist notwendig, um den Erhalt und Fortbestand von Ökosystemen wie Feuchtgebieten, Wäldern, Seen etc. zu gewährleisten. Diese wiederum leisten wichtige Ökosystemfunktionen besonders für die arme Bevölkerung wie die Verfügbarkeit von Nahrung und Wasser sowie Heilkräutern, sie dienen als Erholungsgebiete und zur Anziehung von Tourismus, auch stellen sie die Grundlage zur Erhaltung von Biodiversität dar. Wasser-Ökosysteme bilden zudem eine Art Puffer für Schwankungen im Wasserangebot. Der Bedarf an solchen Puffern wächst mit der Tendenz immer größer werdender Variabilität der Niederschläge und Dürreperioden.

Klimawandel und Wasserverfügbarkeit
Der Begriff Klimawandel wird hier (im Gegensatz zur teilweise verwendeten breiten Definition, die sich in erster Linie auf die natürliche Variabilität des Klimas bezieht) in seiner engen Definition als Veränderung des Klimas, die durch menschliche Aktivität hervorgerufen wurden, verwendet. Unter Klimawissenschaftlern hat sich in den letzten Jahren der Konsens herausgebildet, nach dem es als erwiesen gilt, dass die globale Durchschnittstemperatur in den letzten 100 Jahren stetig gestiegen ist. Dies bestätigt auch der jüngste Sachstandsbericht des IPCC, der eine Erwärmung um insgesamt etwa 0,74° Celsius feststellt.33 Als Ursache hierfür wurde in erster Linie der mit zunehmender Verbrennung von fossilen Energieträgern ebenfalls zunehmende Ausstoß von sogenannten Treibhausgasen wie CO2 identifiziert. Daneben sorgen andere Treibhausgase wie z. B. Methan, das u. a. durch die zunehmende Massentierhaltung und Reisproduktion entsteht, für steigende Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre. Die Veränderung des Weltklimas wird sich neben der Erhöhung der durchschnittlichen Temperaturen auch und in erster Linie auf den globalen Wasserkreislauf auswirken, der eng mit dem Klima verknüpft ist. In Bezug auf den Wasserkreislauf können verschiedene Auswirkungen des Klimawandels unterschieden werden:

- Intensivierung des Wasserkreislaufs
Eine direkte Folge der erhöhten Temperaturen ist die Zunahme der Verdunstung von Wasser aus den verschiedenen Wasserkörpern (Meeren, Seen, Flüssen etc.) und die damit verbundene Beschleunigung des Wasserkreislaufs. 34 Es ist zwar dadurch nicht mehr Wasser im System vorhanden, die vorhandene Wassermenge wird aber schneller umgesetzt, so dass es auf ein Jahr gerechnet und global betrachtet zu einer Zunahme der Niederschläge kommt.

- Veränderte Niederschlagsmuster
Mit dem Anstieg der durchschnittlichen Temperaturen und der Intensivierung des Wasserkreislaufs werden sich die Niederschlagsmuster in vielen Regionen verändern oder zumindest verschieben. Ehemals trockene Regionen können durch vermehrte Regenfälle betroffen sein, während regenreiche Gebiete einen Rückgang der Niederschläge verzeichnen können und zunehmend trockener werden. Vorausgesagt wird auch, dass in bestimmten Trockengebieten die Trockenheit zunehmen wird, so z.B. im südlichen Afrika oder in Südamerika. Somit wird die Variabilität des Klimas innerhalb von Dekaden zunehmen.

- Zunahme von extremen Wetterereignissen
Die oben beschriebenen Entwicklungen werden die Wahrscheinlichkeit für extreme Wetterereignisse wie Dürren und Hitzewellen, aber auch Starkregen und Hochwasser erhöhen. Dies hängt u. a. mit der bei höheren Temperaturen erhöhten Wasserdampfkapazität der Luft (d.h. ihrer Fähigkeit, Wasserdampf zu speichern) zusammen. Eine Zunahme an extremen Wetterereignissen, wie sie z. B. der Hurrikan Mitch 1998, die Überflutungen in Mozambique im Jahr 2000 oder auch das Elbehochwasser 2002 darstellten, ist die wahrscheinliche Folge. Diese Entwicklung ist gleichbedeutend mit einer Zunahme der Variabilität des Klimas innerhalb kürzerer Zeitabschnitte wie z. B. eines Jahres.

- Steigende Meeresspiegel
Schließlich bewirken höhere Durchschnittstemperaturen eine Erwärmung der Meere und damit eine thermische Ausdehnung der ozeanischen Wassermassen, was steigende Meeresspiegel nach sich zieht. Auch das Schmelzen der Polkappen wird zu diesem Phänomen beitragen. Es ist wahrscheinlich,
dass (neben der sich daraus ergebenden Gefährdung von Küstenstädten und landwirtschaftlich genutzter Flächen) mit der Erhöhung der Meeresspiegel salziges Meerwasser in Flussmündungen und Grundwasserreservoirs eindringt und diese damit für den Menschen nur noch eingeschränkt nutzbar
oder sogar unbrauchbar werden.35 Einerseits werden sich somit längerfristige und dauerhafte Veränderungen ergeben, wie z. B. die Verschiebung von Klimazonen aufgrund steigender Temperaturen. Andererseits ist somit mit kurzfristigen und starken Schwankungen unterworfenen Veränderungen zu rechnen, die sich bisher kaum vorhersagen lassen, wie z. B. die Zunahme von Dürren und Überschwemmungen. Der letzte Punkt stellt bereits die Überleitung zu der Frage nach den Folgen dar, die diese Entwicklungen für die Armen in Entwicklungs- und Schwellenländern haben werden sowie die Frage nach den Herausforderungen, denen sie sich in der Zukunft werden stellen müssen.

Klimawandel als zusätzliche Herausforderung
Der Klimawandel stellt eine der größten Herausforderungen für die Armutsbekämpfung in Afrika dar. Die veränderten Klima- und Niederschlagsmuster werden verschiedene Regionen Afrikas vor ganz unterschiedliche Probleme stellen. So geht man momentan generell davon aus, dass der Osten und das Zentrum des Kontinents mit zwischen 8 und 15 % stärkeren Niederschlägen zu rechnen haben werden, während der Süden und der Westen eher um 8 bis 15% trockener werden.

Jüngere Forschungsergebnisse zeigen, dass ein für manche Regionen zu erwartender Rückgang der Niederschläge um etwa 10% sich in einer Verringerung der Wasserverfügbarkeit um teilweise mehr als 50 % niederschlagen wird.
Zusätzlich zu den bereits heute bestehenden Problemen in Entwicklungsländern werden bei einem globalen Temperaturanstieg von etwa 2,5° C voraussichtlich weitere 45-55 Millionen Menschen unter Hunger und Unterernährung leiden, es sei denn, es wird rechtzeitig in Anpassungsmaßnahmen investiert. Sollte der Anstieg auf maximal 2° C begrenzt werden können, bedeutet das laut Schätzungen immer noch, dass in der Folge weitere 1,5 Milliarden Menschen von Wasserknappheit bedroht sein werden.38 Doch nicht nur überregional, sondern auch innerhalb eines Landes können die Auswirkungen in einzelnen Regionen sehr unterschiedlich sein. Das zeigt das Beispiel Südafrika: Die Ergebnisse der südafrikanischen Forscher deuten darauf hin, dass die durchschnittliche Niederschlagsmenge im Land abnehmen wird und dass Trockenperioden im Mittel eine längere Dauer aufweisen werden. Gleichzeitig wird festgestellt, dass es zu regional sehr unterschiedlichen Tendenzen kommen wird. So wird der größere Westteil des Landes deutlich weniger Regen zu verzeichnen haben, während man für den gebirgigen Osten erhöhte Niederschläge prognostiziert.39 Zusätzlich zu diesen generellen Tendenzen wird erwartet, dass sich die Niederschläge mehr als in der Vergangenheit stärker auf wenige große Ereignisse konzentrieren werden. Dies bedeutet, dass es neben einer generell geringeren Niederschlagsmenge zu einer Ausdehnung der Trockenperioden kommen kann. Gleichzeitig ist der Boden bei längerer Trockenheit weniger aufnahmefähig für größere Wassermassen, die dann an der Oberfläche ablaufen. Es kommt schneller zu Überschwemmungen und Bodenerosion und das wenige vorhandene Wasser kann nicht so produktiv genutzt werden. Von dieser steigenden kurzfristigen Variabilität des Klimas ist auch der in den meisten Entwicklungsländern größte Wassernutzer, die Landwirtschaft, stark betroffen und somit die Nahrungssicherheit stark gefährdet. Wo überwiegend Regenfeldbau betrieben wird, sind Einschränkungen und Ernteeinbußen durch geringeren und unregelmäßigeren Niederschlag zu erwarten. Generell wird mit einem Rückgang der Agrarproduktion in Afrika gerechnet.40 Gleichzeitig steigt mit dem Bevölkerungswachstum die Nachfrage nach Nahrungsmitteln stetig an. Da die geeignetsten Flächen vielerorts bereits erschlossen sind, erhöht sich der Druck auf den Ausbau der im Gegensatz zum Regenfeldbau ertragreicheren Bewässerungslandwirtschaft und damit in vielen Fällen auch auf die Grundwasservorräte. Diesem Druck stehen die mit dem Klimawandel verbundenen zunehmenden Unsicherheiten bezüglich der Wasserverfügbarkeit gegenüber. So wird voraussichtlich die verminderte Verfügbarkeit von Oberflächenwasser auch in der Bewässerungslandwirtschaft zu spüren sein und zu Einschränkungen der Anbaufläche bzw. geringeren Erträgen führen. Der zu erwartende Übergang zur verstärkten Nutzung von Grundwasser in der Bewässerung stellt jedoch nur vorübergehend eine Linderung des Problems dar. Denn es ist wahrscheinlich, dass – wie oben erwähnt – die geringeren Niederschläge sich mittelfristig auch auf die Grundwasserressourcen negativ auswirken werden, so dass die verfügbare Menge an Grundwasser auch hierdurch abnimmt. Zudem werden in einigen Regionen Afrikas (v. a. im Norden des Kontinents) einige Grundwasserleiter bereits heute übernutzt.41 Aber auch mit den dauerhaft veränderten klimatischen Bedingungen ergeben sich für die Landwirtschaft neue Herausforderungen: optimale Aussaattermine verschieben sich, andere Bewässerungsmuster und -regime werden notwendig, wegen veränderter Wachstumsbedingungen für Pflanzen müssen neue oder andere Sorten angebaut bzw. andere Tierarten eingeführt werden etc. All dies stellt einen hohen Bedarf an Fortbildung und Einsatz von anderer Technik etc. dar. Es erfordert viel Flexibilität und eine hohe Lernbereitschaft der Agrarberatung, der Universitäten und Agrarforschungseinrichtungen und nicht zuletzt der Landwirte selbst. Neben diesen direkten Einflüssen wird es längerfristig auch zur Verschiebung von Anbaugebieten kommen, da ganze Landstriche mit der erhöhten Temperatur weniger oder nicht mehr für landwirtschaftliche Nutzung geeignet sein werden, während andere, meist höher gelegene Regionen neu erschlossen werden können. Zusammen mit der geringeren Wasserverfügbarkeit stellen diese Tendenzen ein großes Konfliktpotential dar und können erhebliche Migrationsbewegungen nach sich ziehen. Bereits heute berichten Conway und Hepworth in Tansania von vermehrten (teilweise tödlichen) Konflikten über den Zugang zu knappen Wasserressourcen zwischen Viehzüchtern und Bewässerungslandwirten.42 Von manchen wird der Klimawandel als Hauptursache des Konflikts in Darfur bezeichnet. Nicht vergessen werden sollte an dieser Stelle, dass diese Probleme bereits seit längerem bestehen und ursprünglich durch Missmanagement und nicht durch den Klimawandel ausgelöst wurden. Dieser verschärft allerdings die Problemlage in einem noch nicht bekannten Ausmaß, denn er wirkt in den meisten Regionen – so die Prognose – in die gleiche Richtung.

Zu den direkten Auswirkungen der langfristig veränderten Wasserverfügbarkeit auf die Bevölkerung in Entwicklungsländern zählt die weitere Verschlechterung der Versorgung mit Trinkwasser, in deren Folge sich Krankheiten wie Typhus, Cholera etc. weiter ausbreiten werden. Dies wird zunächst in den Regionen, in denen Trinkwasser aus Oberflächengewässern wie Flüssen gewonnen wird und später auch dort, wo Grundwasser die Basis der Trinkwasserversorgung darstellt, spürbar werden. In Küstenstädten, die
durch den steigenden Meeresspiegel direkt bedroht sind und die ihr Trinkwasser aus Grundwasservorräten gewinnen, muss durch das Eindringen von Salzwasser schon früher mit Beeinträchtigungen gerechnet werden.

33 Vgl. IPCC, Working Group 1: The Physical Science Basis of Climate Change, 2007, p. 237 (http://ipccwg1.ucar.edu/wg1/wg1-report.html, abgerufen am 13.6.2007).
34 Vgl. Hoff, Holger: Süßwasservorräte und Klimawandel, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B25/2006
35 Vgl. Bals, Christoph/Harmeling, Sven/Windfuhr, Michael: Klimawandel und Ernährungssicherheit: Trends und zentrale Herausforderungen. Erste Ergebnisse eines gemeinsamen Studienvorhabens, Stuttgart/Bonn, Brot für die Welt/Diakonie/Germanwatch, 2007, S. 4 (http://www.germanwatch.org/klima/klimern07.pdf, abgerufen am 19.6.2007); Hoff, H., a.a.O.
36 Vgl. Milly et al. 2005 zitiert in Conway, Declan/Hepworth Nick, Water Resources and Climate Change in sub-Saharan Africa - Understanding and Managing Variability, Norwich: University of East Anglia, (o.J.).
37 Vgl. Wit, Maarten de/Stankiewicz, Jacek: Changes in Surface Water Supply across Africa with Predicted Climate Change, in: Science 311 (5769), 2006, pp. 1917-1921, hier p. 1920.
38 Vgl. Bals, Christoph/Harmeling, Sven/Windfuhr, Michael: Klimawandel und Ernährungssicherheit.
39 Vgl. Wit, M. de/Stankiewicz: J., a.a.O., p. 1919. ... a.a.O., S. 4.
40 Vgl. Bals, Ch: u. a., a.a.O., S. 10.
41 Vgl. Schmidt, Oscar: The North-West Sahara Aquifer System, in: Scheumann, Waltina/Herrfahrdt, Elke (Hrsg.), Transboundary Groundwater Management in Africa, Bonn, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (i. E.).
42 Vgl. Conway, D./Hepworth N.: a.a.O.
43 Vgl. WHO: Water, Sanitation and Hygiene Links to Health a.a.O.


Hierbei wirken die geringere Quantität des Wassers und die verminderte Qualität, z.B. durch das Eindringen von Salzwasser in Grundwasser und Flüsse und die Verschmutzung durch Abwässer aus Haushalten und Industrie, zusammen und verstärken sich gegenseitig. Aber auch die stärkere kurzfristige Variabilität des Klimas wird sich auf die Wasserversorgung und damit auf die Gesundheit der Bevölkerung auswirken.
Mit Überschwemmungen ist immer das Risiko verbunden, dass die Trinkwasseranlagen durch Eintrag von Fäkalien aus inadäquaten sanitären Einrichtungen oder Industrieabwässer verseucht werden. Umgekehrt verschärft die häufig geringe Wasserverfügbarkeit und -qualität während einer Dürre das Problem der Unterernährung und die Anfälligkeit der Menschen für Krankheiten.43

Auch Industrie und Wirtschaft müssen sich auf den Klimawandel einstellen. Bei Niedrigwasser in den Flüssen ist die Leistungskraft von Wasserkraftwerken vermindert, was zu Energieengpässen führen kann. Daneben wird sich die Wasserknappheit auch auf solche Industriezweige auswirken, die in hohem Maße auf Wasser als Produktionsfaktor angewiesen sind, wie z. B. der Bergbau. Neben diesen direkt mit dem Klimawandel verbundenen Herausforderungen bestehen auch eine Reihe indirekter Herausforderungen für Entwicklungsländer. Dazu zählt z. B. die häufig geringe oder schwache Anpassungskapazität dieser Länder, hervorgerufen durch schwache Regierungen, schwerfällige Bürokratien, Korruption etc.

Handlungsfelder betroffener Staaten und deutscher Entwicklungspolitik
Die Kapazitäten der ärmsten Bevölkerungsschichten bzw. Länder, sich an die neuen Bedingungen anzupassen oder evtl. sogar davon zu profitieren, sind überwiegend um einiges geringer als in anderen Bevölkerungsgruppen bzw. Ländern, die über ein höheres Bildungsniveau, bessere finanzielle Möglichkeiten, enge politische Kontakte und Einflussmöglichkeiten sowie ein besseres soziales Netz verfügen. Nicht zuletzt wegen dieser verringerten Anpassungsfähigkeit muss armutsorientierte, integrierte und nachhaltige Wasserpolitik die Folgen des Klimawandels mit in den Blick nehmen, da sie sonst von diesen Folgen relativiert oder sogar zunichte gemacht werden kann. Das gilt insbesondere für den afrikanischen Kontinent, der am stärksten vom Klimawandel betroffen sein wird und gleichzeitig über das geringste Anpassungspotential verfügt. Die internationale Staatengemeinschaft hat sich mit den Millenium Entwicklungsziele der Halbierung der Armut bis 2015 verpflichtet.

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